Klávesové zkratky na tomto webu - základní
Přeskočit hlavičku portálu

Opoziční smlouva, toleranční patent a spolupráce ODS a ČSSD v letech 1998-2002

30. 03. 2015 17:26:43
V období let 1998-2002 zažila Česká republika zajímavý fenomén do té doby ojedinělé formy politické spolupráce, totiž menšinové vlády tolerované nejsilnější opoziční stranou, jejichž vztah byl kodifikován psanou smlouvou známou ja

Parlamentní dohled a kontrola

Problém Opoziční smlouvy souvisí s kontrolní funkcí parlamentu. Kontrola výkonné moci (vlády) je významnou složkou činnosti parlamentu, a je za ni zodpovědná zejména opozice. Nástroje dohledu jsou poměrně četné. V prostředí britského parlamentu jimi například jsou: debaty, dotazy a výbory (komise). Obecně se jedná o možnost opozice vznést otázku (interpelaci), vést vyšetřování nebo slyšení ve výboru, komisi či přímo v parlamentu. Mezi tyto nástroje bývá též počítán ombudsman. V českém prostředí jsou kontrolními orgány zejména komise, resp. vyšetřovací komise. Ty mají zejména dohled nad činností exekutivy, složek státní správy, včetně ozbrojených sil nebo tajných služeb. Během Zemanovy vlády byly např. vytvořeny tři takové vyšetřovací komise, z nichž jedna byla namířena na korupční kauzu kolem banky IPB. V letech 1998-2002 bylo celkem 9 stálých komisí v Poslanecké sněmovně a 4 v Senátu. Do jejich čela je obvykle volen opoziční poslanec, čímž má být umožněna efektivní kontrola vlády. Významnou se stává např. Stálá komise pro sdělovací prostředky, která by měla zajišťovat nestrannost veřejnoprávních médií. Tyto výbory, komise a rady byly z valné většiny obsazeny ODS a ČSSD, přičemž velkou část nejvýznamnějších kontrolních orgánů získala opoziční ODS. Český parlament v tomto ohledu disponuje poměrně velkým množstvím nástrojů kontroly, jak vyplývá např. ze studie Pelizziho a kol. Kvalita opozičního dohledu však Opoziční smlouvou a zejména její praxí dostala určité trhliny, jak je ukázáno dále.

Volby a politická realita po volbách v roce 1998

Mimořádné volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se konaly ve dnech 19. - 20. 6. 1998. Téměř šest milionů platných hlasů voličů představovalo sedmdesátičtyřprocentní volební účast. Vzhledem k předešlým politickým událostem nepřekvapilo vítězství České strany sociálně demokratické s výsledkem 32,31% hlasů a pokles preferencí Občanské demokratické strany na 27,74% hlasů, přičemž propad se dal očekávat ještě vyšší. Komunisté se drželi na své stabilní pozici s 11 procenty, taktéž KDU-ČSL s obvyklými 9% nepřekvapila. Významnou změnou byla neúčast krajně pravicové SPR-RSČ, která měla v minulých volbách celých 8%, a ODA, která nekandidovala. Toto uvolněné místo zaujal nový subjekt, odštěpený převážně z ODS, Unie svobody s 8,6% hlasů.

Za tohoto rozložení se nabízely dvě možné koalice: Pravicová - ODS s KDU-ČSL a US, tvoříce těsnou většinu 102 křesel, a levicová - ČSSD s KDU-ČSL a US, se 113 křesly. Prezident republiky Václav Havel nejprve pověřil sestavením vlády předsedu vítězné strany ČSSD Miloše Zemana, jednání s potenciálními koaliční partnery však bylo neúspěšné. Tatáž situace nastala i u ODS. Projevila se zde neochota malých stran, KDU-ČSL a US, které odmítaly nabízaná spojenectví. KSČM byla trvale odmítána všemi těmito stranami jako možný koaliční spojenec za jakýchkoli okolností, zůstávala tedy stranou, aniž by se mohla konstruktivně podílet na vytvoření vlády. Situace po volbách 1998 tedy vyznívala určitým politickým patem z něhož nenacházely cestu velké ani malé strany, ani prezident.

V této chvíli byla 9. července, tři týdny po volbách, k překvapení celé české společnosti uzavřena písemně stvrzená dohoda mezi dvěma nejsilnějšími stranami a slavnostně ten den v Poslanecké sněmovně podepsána. Neočekávaná sestava menšinové ČSSD s podporou ODS měla dohromady pohodlnou většinu 137 křesel z 200 a umožnila tak vytvoření vlády. Ihned vyvolala vlny nevole, kritiky i sympatií, které ji provázely po celé kontroverzní období jejího trvání, jež nakonec obsáhlo celé funkční období od r. 1998 do r. 2002. Později byla spolupráce mezi ČSSD a ODS doplněna ještě dalšími dohodami v rámci tzv. tolerančního patentu.

Povolební pat byl tímto překonán, vláda ČSSD s částečnou tolerancí nejsilnější opoziční strany se však rozhodně nedá označit jako klidná a stabilní. Každopádně nová vláda Miloše Zemana se mohla ujmout úřadu a učinila tak s pověřením prezidenta 22.7.1998. 18. srpna pak byla vládě hlasováním udělena důvěra.

Dohody ODS a ČSSD

Základní úmluvou opozicí tolerované menšinové vlády byla psaná Smlouva o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice uzavřená mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou, běžně nazývaná jako Opoziční smlouva. Podepsána byla špičkami ODS a ČSSD 9.7.1998.

Skládá se z preambule a deseti odstavců. V preambuli se píše, že důvodem uzavření smlouvy je vytvoření "stabilního politického prostředí". První odstavec uvádí, že straně, která zvítězí ve volbách, umožní ta druhá sestavit vládu. V praxi to znamená neúčast na hlasování o důvěře vlády odchodem z Poslanecké sněmovny ve chvíli hlasování. V dalších odstavcích se praví, že druhá strana bude vládě opozicí a vítězná strana to bude respektovat. Dále následuje rozdělení postů v Parlamentu, které budou obě strany respektovat a hlasovat pro ně. Při jejich obsazování budou jednat vzájemnou dohodou. Opoziční strana získá místa předsedů obou komor, vedoucí místa kontrolních orgánů a další určená místa. Opozice výměnou za to nesmí vyvolat hlasování o nedůvěře, ani se k němu připojit. Nesmí ani vstoupit do koalice s jinou stranou, ani s ní neuzavře jinou trvalou dohodu. Obě strany budou spolu konzultovat důležité otázky. Do 12 měsíců mají obě strany předložit návrh úprav Ústavy a dalších zákonů, které "posílí význam výsledků soutěže politických stran". Tato smlouva v posledním bodě dává možnost vyvolat smírčí řízení mající za cíl vyřešit případné rozpory obou stran. Tolik její obsah.

Později, v lednu 2000, přibyly další dohody vycházející ze spolupráce vyznačené Opoziční smlouvou. Byly zde podrobněji rozpracovány některé body, zejména otázka rozpočtu a volebního zákona. Byly to:

  • Dohoda o státním rozpočtu na rok 2000 a rozpočtovém výhledu,
  • Dohoda o základních parametrech změny volebního systému,
  • Dohoda o přípravě ČR na vstup do EU,
  • Dohoda o vzájemném vymezení věcných podmínek tolerance menšinové vlády,
  • Dohoda o komunikaci parlamentních klubů,

dohromady označované jako tzv. Toleranční patent.

Dohoda o státním rozpočtu měla ukončit stav rozpočtového provizoria podporou ODS při hlasování o novém rozpočtu na rok 2000. Výměnou za to měl být rozpočet konzultován s ODS a měl splňovat určité dané parametry, dále měla ČSSD pokračovat v privatizaci, neměla zvyšovat daňové zatížení, zvyšovat výdaje na státní administrativu a měla dodržovat další poměrně velké množství podmínek stanovených v dohodách.

V dohodě týkající se změn volebních parametrů je pak stanoveno, že měl být nalezen nový volební systém, který "..významně usnadní vznik funkční většinové vlády složené maximálně ze dvou politických subjektů". Má být zachován poměrný systém s posílením většinových prvků. Upraveny jsou velikosti a počet volebních krajů. Přepočet má být prováděn "vyrovnávací d'Hondtovou metodou".

Výměnou měla být tolerována menšinová vláda minimálně až do r. 2002.

Dohody též upravují procedurální otázky poslaneckých klubů. Předsedové poslaneckých klubů smluvních stran se tak mají scházet a domlouvat před každou schůzí dolní i horní sněmovny Parlamentu na společných stanoviscích a vzájemně se informovat o návrzích zákonů a souhlasu s nimi.

Tyto zmíněné dohody byly v platnosti po celé funkční období od r. 1998 do r. 2002, kdy byly opuštěny.

Parlamentní spolupráce ODS a ČSSD a klíčová hlasování

Menšinové vládě ČSSD tedy bylo na základě Opoziční smlouvy umožněno vládnout. Spolu s ODS měla v Poslanecké sněmovně 137 křesel z 200, tedy jasnou většinu. V Senátu do voleb v listopadu 1998 měli 70% poslanců, od voleb do r. 2000 pak 60%, stále však většinu, od r. 2000 už ale jen 46%.

Obecně měla vláda ČSSD v ODS jak podporou, tak i opozici, jak je (viz dále) vidět z různých hlasování v Poslanecké sněmovně. Podle Klause častěji ve sněmovně s ČSSD hlasovala US než ODS. Největší podporu při hlasováních měla ČSSD statisticky od KSČM. Milan Valach udává, že ODS a ČSSD spolu hlasovaly jen ve 3% případů. Opoziční ODS v letech Zemanovy vlády podala 134 návrhů zákonů (24,3%), společně pak bylo podáno 48 (8,7%) návrhů. To je velký rozdíl oproti předchozím letům, kdy byl za roky 1993-1998 společně předložen jen návrh jediný. Přestože byla vláda menšinová, počet zamítnutých návrhů nebyl výrazně vyšší než u předchozích vlád. 4.2% zákonů byly vetovány prezidentem (za první Klausovy vlády a vlády Tošovského nebyl vrácen žádný), přičemž všech 11 vetovaných návrhů bylo poslanci přehlasováno a přijato. To jsou ukazatele, které mohou vypovídat o charakteristikách vlády.

19. srpna 1998, o něco více než měsíc po uzavření Smlouvy, probíhalo hlasování o důvěře Vládě. Zde byla příkladně dodržena smluvená úmluva, když 63 poslanců ODS opustilo sál a nehlasovalo. Zůstalo 136 poslanců (jeden poslanec za ČSSD chyběl), z nichž 20 poslanců KSČM se zdrželo hlasování, 20 poslanců KDU-ČSL a 17 poslanců US hlasovalo proti. O udělení důvěry tak rozhodla ČSSD sama, když jejích 73 poslanců (kromě jednoho nepřítomného) hlasovalo pro. Potřeba bylo 69 hlasů.

Vláda získala mandát, další pokračování spolupráce však již nebylo vázáno smluvními předpisy. Navzdory uzavřené Opoziční smlouvě nebyla spolupráce dvou nejsilnějších stran jednoznačná. Smlouva neudávala povinnost hlasovat jednomyslně nebo povinnost opoziční strany podporovat vládní návrhy zákonů, a to včetně klíčového návrhu státního rozpočtu. Vládní návrh rozpočtu na rok 1999 byl schválen proti vůli ODS a US díky podpoře lidovců a komunistů, přičemž byl jednou vrácen k přepracování, takže nějakou dobu fungovalo rozpočtové provizorium.

Na podzim roku 1999 bylo schvalování neméně jednoduché a návrh byl dvakrát vrácen. Přijat byl až v březnu běžného roku, kdy již byl v platnosti Toleranční patent, jenž měl schvalování umožnit. Další vládní návrh zákona o rozpočtu na rok 2001 (sněmovní tisk 731) byl bez problému schválen.

Přijetím Tolerančního patentu se spolupráce ODS a ČSSD prohloubila a byla přijata řada důležitých zákonů, například Zákon o volbách do Parlamentu České republiky. Tento zákon byl přijat ve třetím čtení 117 hlasy ODS a ČSSD navzdory poslancům KSČM, US A KDU-ČSL a stejně tak při přehlasovávání veta prezidenta, který zákon nepodepsal, za stejného rozložení sil.

V mnoha případech důležitých hlasování se však ODS postavila na stranu opozice, jak se stalo např. v klíčových hlasováních o změnách zákonů o spotřebních daních, DPH, nebo pojistného a sociálního zabezpečení. Na 7. schůzi v prosinci 1999 se např. ODS spojila s KSČM a US k zablokování zvýšení spotřebních daní. Podobně neprošel v roce 1998 vládní návrh zvyšující pojistné a sociální zabezpečení, když byl zamítnut těsnou většinou tvořenou ODS, US a KDU-ČSL, a stejně tak tomu bylo i u obdobného zákona následující rok. V obou případech stála na straně vlády KSČM. Sjednocená opozice včetně ODS taktéž zamítla zvýšení DPH v podobě vládního návrhu zákona (sněmovní tisk č. 649). Naopak přijetí zákona o daních z příjmů, navrhující jejich snížení, prošlo snadno, v podobě sněmovních tisků č. 36 a č. 615 ten samý rok 2000. Z těchto vybraných hlasování je patrno, že ODS v nich podporovala své zájmy a zájmy opozičně-vládnoucí ČSSD zamítala, a ta si musela hledat podporu u jiných opozičních stran, často u KSČM.

Rok 1999 byl ve znamení protestů proti Opoziční smlouvě a objevila ae řada občanských iniciativ kritizujících ji. Ani situace v obou stranách nebyla stabilní. V. Klaus vyzýval k "duhové koalici", které měla nahradit Opoziční smlouvu s ČSSD, ale neúspěšně. Menšinová vláda pokračovala a smlouva byla znovustvrzena v lednu 2000 Tolerančním patentem. Největším zastáncem Opoziční smlouvy v ČSSD byl jednoznačně M. Zeman, přičemž, zejména od roku 2001 a poté, co byly Ústavním soudem zamítnuty stěžejní zákony, se ve straně ozývaly také kritické a odmítavé hlasy vůči smlouvě, které sílily. Zeman před nadcházejícími volbami v roce 2002 odstoupil z funkce předsedy strany a přenechal ji Vl. Špidlovi, jasnému odpůrci opoziční spolupráce s ODS. V. Klaus před volbami veřejně uvažoval o možné další vládě s ČSSD, což se však neuskutečnilo, a Opoziční smlouva byla opuštěna.

Otázka velké koalice, legálnosti Opoziční smlouvy a menšinových vlád

V případě Opoziční smlouvy se nabízí otázka, zda se jednalo o tzv. velkou koalici, a jestli toto řešení bylo standardní a demokratické. Názory se zde různí. Sám Klaus říká, že na ní nic nestandardního není: "Existence menšinových vlád je v parlamentních demokraciích dvacátého století absolutně běžná věc. I v současnosti je v Evropě několik menšinových vlád... V každé zemi s menšinovou vládou existuje nějaká forma dohody s opozicí neboli opoziční smlouva. Jestli všech stran, nebo jen části... to jsou jen technické maličkosti. Jde-li o dohodu psanou, nebo ústní...jestli je to dohoda veřejná, nebo neveřejná, to je také úplně jiná, opět relativně nepodstatná věc. V každém případě existence menšinové vlády vyžaduje nějakou formu dohody." Dále připomíná, že podobná dohoda byla uzavřena již u minulé, Klausovy, vlády v roce 1996, za účasti prezidenta V. Havla.

Podobně se vyjadřuje i Václav Žák: "Opoziční smlouva není žádným nestandardním aktem. Nelikvidovala opozici. Vždyť šlo o politickou dohodu, která byla kdykoliv vypověditelná. Žádná menšinová vláda nemůže vládnout bez podobné smlouvy, která vymezuje její možné pole působnosti... Opoziční smlouva nebyla velkou koalicí. ODS neměla ministry...."

Encyklopedie politiky (Libri, 1999) však uvádí, že Opoziční smlouva navzdory svému názvu "...obsahuje mnohé prvky smlouvy koaliční." Jiří Pehe, velký kritik, označuje Opoziční smlouvu za "dohodu o nepřímé velké koalici" a za "značně nestandardní řešení" a přirovnává ji k obdobám velkých koalic ve světě. Michal Klíma používá pojmenování "skrytá, tichá, velká koalice".

Předně bychom měli rozlišovat dvě období smluvního vztahu ODS a ČSSD. V prvním období 1998-2000 byl vyjadřován původní Opoziční smlouvou uzavřenou v červenci 1998, ve druhém období od ledna 2000 pak byla smlouva rozšířena o řadu dalších konkrétních dohod a nabyla odlišnějšího charakteru.

Otázka legality je jednoduchá - ústava vůbec nehovoří o politických stranách, koalicích a jejich vztazích. Není v ní ani nařízeno, jakým způsobem má prezident volit předsedu vlády, ani neuvádí jiné požadavky na sestavení vlády, a už vůbec ne z hlediska politických stran. Koalici teoreticky mohou vytvořit jakékoliv strany, pokud se na tom dohodnou. Účast politických stran na vládě je záležitost náležící pouze předsedovi vlády a prezidentu, který vládu schválí nebo neschválí.

Dalším faktem je, že koalice dvou nejsilnějších stran, tzv. velká koalice, je existující jev a vyskytuje se čas od času v demokratických, politicky pluralitních zemích. Příkladem může být Německo, Irsko, Rakousko nebo Dánsko. Nejedná se tedy o něco nedemokratického, neslučitelného s pluralitní demokracií. Opoziční smlouva však nikdy nebyla prezentována jako koalice, ani nevykazuje její rysy. Jedná se o pouhé tolerování menšinové vlády druhou nejsilnější stranou. Druhá strana nevchází s vládní stranou do koalice, zůstává jí v opozici.

Koalice se většinou vyznačují tím, že zúčastněné strany mají společný program, se kterým vstupují do svazku, případně do vlády. Ve vládě dochází k rozdělení ministerských postů. Koaliční strany většinou hlasují ve shodě a celkově vystupují jako jeden celek, navzájem se podporujíce. Platí to i v případě velkých či širokých koalic.

Velké koalice mívají většinou málo shodné až protichůdné programy a jejich vznik je často důsledkem určité krize nebo naléhavosti. V takové situaci dvě nejsilnější strany (či více) stanoví určitý kompromis a hlavní body společného programu, většinou jsou to celonárodně významná témata, např. důležité reformy.

Faktem, který odporuje tezi, že Opoziční smlouva byla smlouvou koaliční, je, že ODS neměla ve vládě ministry. Nebyl ani určen žádný vládní program, na kterém by se ODS a ČSSD shodly a snažily se jej společně naplnit. Text smlouvy uváděl, že "v případě hlasování o jednotlivých zákonech (včetně rozpočtu) nejsou výše jmenované strany nijak vázány."

Opoziční smlouva by tak podle těchto argumentů měla být skutečně tím, za co byla označována - za dohodu umožňující a tolerující menšinovou vládu opozicí. Psaný dokument měl jen tuto skutečnost oficiálně stvrdit. To, že ODS neměla s ČSSD jiný zájem než čistě opozičně-tolerující, dokládá i řeč V. Klause v Poslanecké sněmovně před vyjádřením důvěry vládě po projevu M. Zemana: "ODS nebude vládu ČSSD tolerovat kvůli její politice, ale navzdory její politice. Důvodem k tomu je výsledek voleb a povolební chování a jednání jednotlivých politických stran, včetně právě toho jednání před několika vteřinami v této místnosti. Myšlenka tolerance menšinové vlády ČSSD není a nebyla pro ODS výhrou či splněným přáním, ale hořkou nutností. ODS a další opoziční strany neumožní uskutečnit ty nejnesmyslnější pasáže, které si sice ČSSD zapsala do svého volebního programu, ale teď neví, co s nimi... Takto chápe ODS předložené programové prohlášení vlády, a proto prohlašuje, že silou svých hlasů nedovolí, aby se zcela nepřijatelné pasáže tohoto programového prohlášení realizovaly. Vyzýváme současně ostatní opoziční strany, aby činily totéž. Právě v tom vidíme hlavní prospěšnost opoziční smlouvy. Ta dává sociálně demokratické vládě jasný mantinel a zabraňuje - na rozdíl od toho, jak by tomu bylo v případě většinové středolevé vlády - aby ČSSD prosadila cestu zpět, cestu k socialismu, k etatismu a omezování svobod občanů... ODS svou nepřítomností při hlasování vládu sociální demokracie umožní. ODS však zůstane věrná svým programovým principům, bude důslednou opozicí a bude, a to nepřetržitě, nabízet občanům možnost změny, možnost odchodu od socialistického kursu..."

Text Opoziční smlouvy taktéž nenaznačuje žádný společný program, pouze zmínku o změně volebního systému. A jak již bylo řečeno, shoda v hlasování o zákonech byla mezi ODS a ČSSD velmi malá - opoziční strana si stála za svým programem a mnoho vládních návrhů blokovala. Vládnoucí ČSSD musela hledat spojence u jiných stran - u KSČM, KDU-ČSL a US.

Jedná se tedy o jiný případ, než je například v současné době v Irsku, kde vládne pravicová Fine Gael s Labour party. Tyto dvě nejsilnější strany spolu uzavřely dohodu a koaliční plán, zahrnující řadu reforem a cílů majících odvrátit krizi, v níž země je - zejména snížení státního dluhu, stimulace investic, nepopulární škrty ve správě a veřejném sektoru - a rozdělily si ministerské posty. V době psaní práce se též jedná o vytvoření velké koalice mezi CDU a CSU v Německu.

Vláda ČSSD s podporou ODS tedy byla menšinovou vládou, spíše než velkou koalicí. Menšinové vlády přitom nejsou ničím neobvyklým. K. Strom uvádí, že "..menšinové vlády nejsou ani výjimečné, ani nestabilní, nýbrž běžným prvkem parlamentních demokracií, a často se jim daří stejně dobře, nebo lépe, než většinovým koalicím." Příkladem mohou být menšinové vlády ve skandinávských zemích - Švédsku, Norsku, Dánsku - pro něž jsou dosti typické, ale také v Irsku, Španělsku, Kanadě, Novém Zélandu.

Většina anglosaských teoretiků politických věd chápe menšinovou vládu jako úchylku od normálu, jímž je vláda většinová. Menšinové vlády jsou často ".."krizové" vlády, ujímající se moci, když se nenejde žádná většina." Je to určitý příznak krize a taková vláda by neměla dlouho trvat. V anglosaském prostředí většinových volebních systémů vskutku menšinové vlády nemají dlouhá trvání, v poměrných systémech s vyspělou politickou kulturou však úspěšně existovat mohou, jak ukazuje příklad skandinávského modelu. Menšinová vláda zde musí hledat většinu případ od případu a uzavírat koalice a dohody podle situace, v souladu s demokratickými principy. Běžné jsou zde dohody o podpoře výměnou za nějaké ústupky opozici. Také zde může být určitý velký strategický plán, kolem něhož se utvoří široký konsenzus, nebo potřeba uskutečnit nějaké reformy. I ohledně menších cílů může menšinová vláda utvářet spojenectví napříč politickým systémem a vytvářet průchodné kompromisy.

Po roce 2000 však je spolupráce ODS a ČSSD prohloubena novými dohodami - tolerančním patentem, který již ovšem má podobu blízkou koaliční smlouvě. Dohody stanovují zcela konkrétní kroky a body programu, které je menšinová vláda vázána uskutečnit, za podpory opozičního partnera. Hranice mezi opozicí a skrytým koaličním partnerstvím se zde stírá.

Diskuze a kritika Opoziční smlouvy

Spolupráce ČSSD a ODS od r. 1998 vykazuje znaky menšinové vlády podporované opozicí jako nutné dočasné řešení, má však i další prvky, které ji činé méně jasnou a více problematickou.

Některá ustanovení v Opoziční smlouvě například mají poměrně nestandardní charakter. Jsou to některé body smlouvy, zejména bod VI., kde je uveden závazek, že "...v průběhu volebního období Poslanecké sněmovny žádná z nich nevyvolá hlasování o nedůvěře vládě ani nevyužijí ústavních možností vedoucích k rozpuštění Poslanecké sněmovny, a budou-li takové návrhy předloženy jiným politickým subjektem, nepodpoří je hlasováním," dále bod IX., podle něhož "...po dobu trvání této smlouvy neuzavřou koalici nebo dohodu se třetí politickou stranou, která by znamenala vstup této strany do vlády nebo která by vedla k přeobsazení některé z funkcí vymezených touto smlouvou. Dále se zavazují, že neuzavřou se třetí stranou trvalou dohodu o hlasování v Parlamentu ČR a dále bez předběžné konzultace nenavrhnou za člena vlády nestraníka," bod V., kde se píše o rozdělení postů v úřadech, přičemž podezření může vzbuzovat i bod týkající se změny volebního zákona.

Tyto body smlouvy svým charakterem mohou poněkud omezovat "volnou soutěž politických stran". Navíc smlouva vyznívá tak, že je myšlena na neurčito, tedy pravděpodobně i do příštích voleb a dále. V takovém případě by mohla buď pokračovat ODS na straně tolerující opozice, nebo by mohly být strany prohozeny a ODS u vlády by na základě stejné smlouvy byla tolerována ČSSD. Článek IX. textu smlouvy tedy je možno vykládat také tak, že ODS ani ČSSD nebudou vytvářet koalice s jinými stranami, i po skončení běžného funkčního období vlády, může se tedy jednat o spolupráci trvalou. Změna volebního zákona ve prospěch dvou nejsilnějších stran by takovémuto partnerskému svazku nahrávala. Zde tedy leží zdroj námitek a úvah o nestandardnosti, nedemokratičnosti, příp. protiústavnosti této smlouvy.

Kriticky se o Opoziční smlouvě vyjádřil mj. i tehdejší prezident Václav Havel: "Mám obavu z toho, aby takováto smlouva nestandardně nazývaná smlouvou opoziční nevedla k pouhému ale za to trvalému rozdělení moci ve státě, k pouhému ale za to trvalému omezení politického pluralismu, a aby dobré nápady jedné či druhé strany nebyly tímto nesourodým svazkem navzájem vynulovány a nezbyla nám nakonec jen nutnost smiřovat se se špatnými nápady, které ta či ona strana ve vlastním mocenském zájmu navrhne, a které strana druhá, opět jen z vlastních mocenských důvodů, přijme." Později ještě v rozhovoru dodal: "Nebyla to koalice, bylo to spiknutí... Ty dvě strany se dohodly, že zaprvé změní volební systém a ty prcky všechny vyženou, a zadruhé, že se budou střídat v té vládě - jednou povládne ten jednou onen, vždyť tam byla v té opoziční smlouvě klauzule v tom smyslu, že to tak bude napořád."

Pro mnohé pobuřující byla samotná spolupráce mezi ještě před nedávnou dobou nelítostnými rivaly. Jiří Pehe poukazuje na vypjatou volební rétoriku a nesmiřitelnou kampaň lídrů obou stran a zjevný rozpor v povolební skutečnosti. Tento přístup považuje za "chladnou dělbu moci", poukazuje na to, že první a bezprostřední snahou po ustanovení vlády bylo obsazení všech významných míst ve správě, zatímco volební program byl zapomenut. Pehe nemá námitek proti vytvoření stabilního politického prostředí, ani spolupráci mezi stranami, v chování lídrů obou stran však vidí spíše cynismus. Zatímco velké koalice (za níž Opoziční smlouvu považuje) ve světě jednají ve snaze naplnění určitého programu, v Opoziční smlouvě vidí pouze snahu zbavit se malých stran. Varuje, že se politická jednání a dohody mohou přesunout z Parlamentu mimo dozor veřejnosti, přičemž nekontrolované prostředí může vytvořit "nejasný propletenec politických a ekonomických zájmů." Podobně hovoří i Erik Tabery, který říká, že původní volební programy smluvených stran zůstaly stranou a hlavní zájem se stal o obsazení míst v dozorčích a mediálních radách.

Období této vlády bylo prošpikováno korupčními aférami, které spolupráci ČSSD a ODS postavily do ještě horšího světla. Zavdávaly polemikám a podezřením, že politici si za oponou rozdělují moc a kryjí se při páchání zločinů. Tím bychom se posunuli do jiné oblasti teorie, k tématu teorie kartelu, jak o něm píše T. Jarmara. Podle ní by spolupráce ČSSD a ODS představovala účelové uskupení usilující o rozdělení si moci. Subjekty jsou zde propojeny v síti ekonomických a politických zájmů. Pro to by vypovídala snaha získat kontrolu nad radami a médii, nad kontrolními úřady, a též získat monopol na politické scéně, což by umožnil změněný volební zákon.

Změna volebního zákona během Opoziční smlouvy

Kdyby vešel v platnost nový volební zákon, jak byl navrhovaný smluvní opozicí ODS a ČSSD, významně by posílil 1-2 nejsilnější strany na úkor malých, přičemž by tak de facto vytvořil většinový systém. Zajímavou studii o důsledcích tohoto volebního zákona provedl T. Kostelecký. Píše v ní: "Dá se říci, že navrhovaný systém ani tolik neposílí silné strany, jako oslabí strany slabé. Předchozí tvrzení ovšem nebude platit v případě, že ona „silná strana“ bude jenom jedna, resp. jedna ze stran bude výrazně silnější než ostatní. V tom případě systém nejsilnější stranu zvýhodní dosti podstatně. V „rizikovém pásmu“ se naopak ocitne každá strana, jejíž volební zisk se bude pohybovat kolem nebo pod 12 %, zvláště v případě, že zisk dvou či více úspěšnějších stran bude vyšší než 20 % hlasů... Rozhodnutí kandidovat jako samostatné strany by přineslo dvěma silnějším stranám čtyřkoalice nejisté vyhlídky na zastoupení v Parlamentu, zatímco slabším dvěma stranám čtyřkoalice jistý neúspěch."

V dohodě tolerančního patentu týkající se voleb se uvádí, že "základním cílem změn je nalezení volebného systému, který významně usnadní vznik funkční většinové vlády složené maximálně ze dvou politických subjektů." V textu vládního návrhu zákona je uvedeno: "Pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, sleduje novela úpravu volebního systému poměrného zastoupení takovým směrem, který by usnadnil vznik funkční většinové vlády za minimální účasti koaličních partnerů. Z toho důvodu se vytváří 35 volebních krajů, rozdělování mandátů v rámci jednoho skrutinia za využití modifikovaného d ́Hondtova volebního dělitele..."

Závěr

Opoziční smlouva zůstává rozporuplným prvkem české politické historie. Na jednu stranu bylo ukázáno, že vládnutí menšinové vlády s určitou tolerancí opozice je poměrně běžné, Opoziční smlouva se však běžné zahraniční praxi poněkud vymyká a má svá specifika, které ji odlišují od běžných menšinových vlád.

Je to zejména fakt, že menšinová vláda v běžném pojetí je považována (zejména v anglosaských zemích) za jev krizový a přechodný. Vláda bez zajištěné podpory by měla trvat jen minimální období a je předem předurčena k neúspěchu. Opoziční vláda ODS a ČSSD však trvala celé volební období, a podle všech indicií měla mít dokonce dlouhodobý (trvalý) charakter. Druhý přístup je přístup skandinávských zemí, kde však je menšinová vláda určitým již se dá říci tradičním prvkem a součástí tamní parlamentní demokracie a vychází z rozvinuté politické kultury schopné spolupráce a dialogu napříč politickým spektrem.

V českém prostředí tento fenomén však narazil na nepřipravenost politické kultury a silně korupční prostředí. Lídři největších politických stran využili tuto situaci k uchopení moci a zkombinovali tak prvky menšinové vlády s kartelovým prostředím nahrávajícímu zákulisním dohodám. Výsledkem byly narušené demokratické procesy, nárůst afér a nespokojenosti části občanů, jak se projevilo i na preferencích a občanské aktivitě. Například volební účast do PS po čtyřleté opoziční vládě klesla na historické minimum 58%, množství voličů ODS i ČSSD během tohoto období kleslo asi o 500 000 hlasů u každé ze stran a naopak s tím nebývale vzrostly preference KSČM. Přestože přinesla určitou stabilizaci, jednoznačně Opoziční smlouva vedla k znejasnění politické situace na straně voličů a celkovému zneprůhlednění. Podezření z nekalé činnosti a možnosti zneužití tohoto uspořádání se ukázaly jako příliš velké, a uškodily samotným těmto stranám, ať už byly oprávněné, nebo ne.

Fenomén opoziční spolupráce, který sám o sobě není ničím špatným, tak v české realitě vedl k řadě negativních jevů, což činí Opoziční smlouvu stále kontroverzním prvkem české politické historie.

Literatura

BALE, T., BERGMAN, T.Captives No Longer, but Servants Still? Contract Parliamentarism and the New Minority Governance in Sweden and New Zealand. Government and Opposition, roč. 41, č. 3, 2006, s. 422–449.

BALÍK, S.Občanská demokratická strana a česká politika. ODS v českém politickém systému v letech 1991-2006. Brno: CDK 2006, 2006, s. 38-81.

BLONDEL, J.Comparative government: an introduction. Philip Allan, 1990.

BLONDEL, J.Political Opposition in the Contemporary World. Government and Opposition, roč. 32, č. 4, 1997, s. 462–486.

DAHL, R.A.Governments and political oppositions. Handbook of political science, č. 3, 1975, s. 115-174.

DAHL, R.A.Political oppositions in western democracies. Yale University Press, 1966.

DAHL, R.A.Regimes and oppositions. Yale University Press, 1973.

FIELD, B. N.Minority Government and Legislative Politics in a Multilevel State: Spain under Zapatero. South European Society and Politics, roč. 14, č. 4, 2009, s. 417-434.

JARMARA, T.Aplikace teorie kartelu na vývoj politických stran v České republice. Politologická revue, 2002, roč. 8, č. 1, s. 175-185.

JUUL CHRISTIANSEN, F., DAMGAARD, E.Parliamentary opposition under minority parliamentarism: Scandinavia. The Journal of Legislative Studies, roč. 14., č. 1-2, 2008, s. 46-76.

KLAUS, V.Narovinu. Hovory V.K. s Petrem Hájkem nejen o tom, co bylo, je a bude. Rabbit & Rabbit, 2001

KLAUS, V.Od opoziční smlouvy k tolerančnímu patentu. Praha: Votobia, 2000.

KLÍMA, M.Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství. Praha: Radix, 2001.

KOSTELECKÝ, T.Navrhované změny volebního zákona vzešlé z dodatků „opoziční smlouvy" v roce 2000 a jejich možné důsledky. Sociologický časopis, 2000.

KOUDELKA, Z.Opoziční smlouva: nový prvek politického systému. Politologický časopis, Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 1998, roč. 5, č. 4, s. 462-467.

KUBÁT, M. Politická opozice v teorii a středoevropské praxi. Praha: Dokořán, 2010.

MARTIN, L. W., STEVENSON, R. T.Government Formation in Parliamentary Democracies. American Journal of Political Science, roč. 45, č. 1, 2001, s. 33-50.

PEDERSENA, C. G., THOMSENA, L. H.Bloc Politics vs. Broad Cooperation? the functioning of Danish minority parliamentarism. The Journal of Legislative Studies, roč. 11, č. 2, 2005, s. 153-169.

PEHE, J.Vytunelovaná demokracie. Praha: Academia, 2002.

PELIZZO, R., STAPENHURST, R., OLSON, D. M.Trends in Parliamentary Oversight, IBRD-WB, 2004.

ROBERTS, A.Demythologising the Czech opposition agreement. Europe-Asia Studies, roč. 55, č. 8, 2003, s. 1273-1303.

SLONKOVÁ, S. Tíha Olova. Praha: Pragma, 2001.

STROM, K.Deferred Gratification and Minority Governments in Scandinavia. Legislative Studies Quarterly, roč. 11, č. 4, 1986, s. 583-605.

STROM, K.Minority Government and Majority Rule. Cambridge University Press, 1990.

SYLLOVÁ, J. et al.Parlament České republiky, 1993-2001. Praha: Linde, 2008, s. 233-237.

ŠARADÍN, P.ČSSD a ODS: vztah koaliční. In: Listy č. 3, 2001.

ŠIMÍČEK, V.Proč byla opoziční smlouva špatná již od počátku. In: Proglas, 2000, roč. 11, č. 1, s. 4-5.

ŠVANDA, P.Neklid v Česku. Straníci, nestraníci a nadstraníci. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2001.

TABERY, E.Vládneme, nerušit – Opoziční smlouva a její dědictví. Praha: Paseka, 2006.

VALACH, M.Opoziční smlouva - vrchol nemravnosti! ? Britské listy, online: http://www.britskelisty.cz/0009/20000922i.html [26.10.2013].

YAMAMOTO, H.Tools for Parliamentary Oversight: A Comparative Study of 88 National Parliaments. Inter-Parliamentary Union, 2007.

ZEMAN, M.Vzestup a pád české sociální demokracie. Praha: Nakladatelství Andrej Šťastný, 2006.

ŽÁK, V.Menšinová vláda a politická teorie. Listy č. 3, 2001.

ŽÁK, V.Opoziční smlouva a nulová tolerance. Listy č. 4, 2006.

ŽALOUDEK, K.Encyklopedie politiky. Praha: Libri, 1999.

Prameny:

Smlouva o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice uzavřená mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou. Praha, 9.7.1998.

Společné prohlášení delegací ODS a ČSSD ze dne 14.1.2000. Praha, 2000.

*poznámka: odkazy a poznámky pod čarou byly v článku z důvodu formátování odstraněny.

Autor: Ladislav Zelinka | pondělí 30.3.2015 17:26 | karma článku: 6.11 | přečteno: 740x

Další články blogera

Ladislav Zelinka

Žijme přirozeným způsobem a važme si obyčejných věcí

Často si svým jednáním, chováním a myšlením přiděláváme zbytečné problémy a život, který může být sám o sobě jednoduchý a příjemný, si všemožnými způsoby komplikujeme.

2.2.2017 v 16:30 | Karma článku: 15.67 | Přečteno: 593 | Diskuse

Ladislav Zelinka

Volby v USA nejsou jen Clintonová a Trump

Prezidentské volby v USA ještě pořádně nezačaly, předem je však prakticky jisté, kdo zvítězí. Už sto padesát let je to buď kandidát Demokratické strany nebo Republikánské strany.

19.2.2016 v 13:52 | Karma článku: 11.36 | Přečteno: 1115 | Diskuse

Ladislav Zelinka

Předpovědi pro budoucí období: Svět za dvacet let?

Jaký by mohl být svět za dvacet či padesát let? Předkládat předpovědi vývoje a budoucích trendů není příliš v módě, s tím jak se zabýváme spíše přítomností a aktuálními problémy.

27.11.2015 v 20:30 | Karma článku: 8.29 | Přečteno: 562 | Diskuse

Ladislav Zelinka

Technika nás nezachrání

Zamysleme se nad vývojem techniky, která se dostává do bodu, kdy nad námi začíná mít kontrolu a ukrajuje si stále větší díl z našeho světa a našich životů.

9.10.2015 v 12:36 | Karma článku: 7.16 | Přečteno: 348 | Diskuse

Další články z rubriky Politika

Miroslav Gruner

Horáček nakrocil k legalizaci zločinu

Když v zemi existuje milion osob dluzicich státu a Horáček ve chvílích, kdy se mu začínají preference potacet, jim slíbí úrokový pardon, je zjevné, že mu jde o moc.

22.9.2017 v 16:32 | Karma článku: 0.00 | Přečteno: 67 | Diskuse

Marek Tomanka

Náhled do blízké budoucnosti

Nejpravděpodobnějším vítězem říjnových parlamentních voleb je stále hnutí ANO Andreje Babiše. Pokud prosadí mnohokrát avizované "řízení státu jako firmy", Českou republiku čekají složité časy.

22.9.2017 v 15:56 | Karma článku: 7.60 | Přečteno: 94 | Diskuse

Luboš Zálom

Nigel Farage v Praze: následujme příkladu Brexitu

Včera navštívil Prahu britský politik, europoslanec za UKIP, Nigel Farage. Připomněl ve svém projevu českým euroskeptikům, že snaha na znovuzískání suverenity na bruselském politickém molochu má smysl.

22.9.2017 v 13:46 | Karma článku: 29.65 | Přečteno: 612 | Diskuse

Jan Dvořák

Přijít kvůli neschopným agentům o jedinou teroristickou skupinu by byl opravdu luxus!

Soud osvobodil skupinu anarchistů, která měla podle obžaloby chystat teroristický útok na vlak s vojenskou techniku a automobily.

22.9.2017 v 13:38 | Karma článku: 14.17 | Přečteno: 434 | Diskuse

Jan Ziegler

Litevská prezidentka varuje, Rusko chystá agresi

Za nácvik útoku na západní sousedy Ruska označila nedávno v projevu před Valným shromážděním OSN rusko-běloruské manévry Západ 2017 litevská prezidentka Dalia Grybauskaitéová.

22.9.2017 v 12:01 | Karma článku: 23.37 | Přečteno: 972 | Diskuse
Počet článků 26 Celková karma 0.00 Průměrná čtenost 1001

Politolog, publicista, spisovatel a badatel na volné noze. Absolvent VŠE v Praze, obory politologie, diplomacie.

Články o společnosti, politice, vývoji ve světě, mezinárodních vztazích; odzbrojení, bezpečnost, změny ve společnosti; aktuální témata i ohlédnutí se za důležitými okamžiky historie české i světové.



Najdete na iDNES.cz

mobilní verze
© 1999–2017 MAFRA, a. s., a dodavatelé Profimedia, Reuters, ČTK, AP. Jakékoliv užití obsahu včetně převzetí, šíření či dalšího zpřístupňování článků a fotografií je bez souhlasu MAFRA, a. s., zakázáno. Provozovatelem serveru iDNES.cz je MAFRA, a. s., se sídlem
Karla Engliše 519/11, 150 00 Praha 5, IČ: 45313351, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl B, vložka 1328. Vydavatelství MAFRA, a. s., je členem koncernu AGROFERT.