OSN a preventivní diplomacie

OSN má v mezinárodních vztazích jedinečné postavení a je nejvýznamnější mezivládní organizací co se týče obecně míru, bezpečnosti a preventivní diplomacie.

 

  Jejími cíly jsou:

• udržovat mezinárodní mír a bezpečnost,
• rozvíjet mezi národy přátelské vztahy založené na respektování zásad rovnoprávnosti a práva na sebeurčení národů,
• spolupracovat při řešení mezinárodních ekonomických, sociálních, kulturních a humanitárních otázek a podpoře základních lidských práv a svobod,
• být centrem pro koordinaci kroků, které národy podnikají v zájmu dosažení těchto společných cílů,

jak je vyjmenované přímo v Chartě OSN, článku 1. Preventivní diplomacie je přitom jedním z hlavních nástrojů naplňování těchto cílů. 

  1.

  OSN funguje primárně na bázi nenásilných prostředků. Ve článku 2 Charty OSN jsou stanoveny zásady fungování OSN a jejích členů, mezi nimiž jsou:

• 
  závazek řešit mezinárodní spory mírovými prostředky, bez ohrožování mezinárodního míru, bezpečnosti a spravedlnosti,
• 
  vystříhání se vyhrožování silou a používání síly proti jiným členským státům.

Ačkoliv zde není přímo zmíněn pojem "preventivní diplomacie", z obsahu článků a zásad fungování v podstatě vyplývá činnost prevence eskalace konfliktů. Můžeme tedy říci, že  preventivní diplomacie ja zakotvena v Chartě, jako základním dokumentu OSN, a je její nedílnou součástí. OSN je tak hlavní mezinárodní organizací usilující o udržování míru a rozvoje ve světě. Taktéž je vzhledem ke své povaze, autoritě a možnostech nejvhodnějším nástrojem pro preventivní diplomacii ve světě. Tím vším se stala určitým koordinačním centrem, či centrální autoritou, záštitou a instancí míru, mezinárodního práva, lidských práv a kultury spolupráce a dialogu na mezivládní úrovni. Je také univerzálním fórem pro výměnu názorů a stížností, taktéž pro řešení sporů.

Činnosti OSN s ohledem na prevenci konfliktů jsou mnohé a vzájemně provázané. Dále je zde otázka vymezení, co do kategorie preventivní diplomacie náleží, a co už ne. Pokud  budeme pojímat oblast a vymezení preventivní diplomacie volně, můžeme hovořit o řadě nástrojů a praktik, které OSN používá, od tichých, "měkkých", až po důrazné, silové, v extrémním případě vojenské. K dispozici jí jsou početné agentury a odbory čítající velké množství odborného personálu, má rozvinutou logistiku a hlavně silnou autoritu vyplývající ze všeobecného uznání členskými i nečlenskými státy.

Do preventivní diplomacie OSN zasahují svou činností jak Valné shromáždění, Rada bezpečnosti a Generální tajemník, jako nejvýznamnější aktéři, tak další útvary, zejména Odbor pro politické otázky (DPA), nebo třeba Rozvojový program (UNDP), a další. Obecně se za ústředního aktéra výkonu preventivní diplomacie v rámci OSN považuje Generální tajemník.

Významnou roli hraje také Mezinárodní soudní dvůr, na jehož půdě lze soudní cestou řešit spory mezi státy, výsledkem šetření je však pouze doporučení, které státy - strany sporu - nemusí respektovat. Aby rozsudek měl smysl, musí s ním tedy státy souhlasit.

Ve své činnosti OSN klade důraz na spolupráci s regionálními skupinami a organizacemi a svými regionálními podsložkami. Příkladem může být Centrum preventivní diplomacie  v Kazachstánu, otevřené v r. 2007. Jedná se o regionální středisko zaměřené na střední Asii, konkrétně 5 zemí, v nichž má toto centrum zlepšit dialog a tím předcházet násilným akcím v tomto regionu.

 2.

Preventivní diplomacie je v principech OSN zakotvena, jak již bylo řečeno, v samotné Chartě. Kapitola VI Charty OSN ustanovuje jako princip fungování pokojné řešení konfliktů. Důležitý je zejména článek 33, uvádějící, že:

"Strany ve sporu, jehož trvání by mohlo ohrozit zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, budou především usilovat o jeho řešení vyjednáváním, šetřením, zprostředkováním, řízením smírčím, rozhodčím nebo soudním, použitím orgánů nebo ujednání oblastních, nebo jinými pokojnými prostředky podle vlastního výběru."

Státy nacházející se ve sporu jsou v dalších článcích vyzývány, aby předložily svůj spor Radě bezpečnosti, která vykoná šetření sporu a situace a doporučí vhodný postup pro nápravu tohoto stavu, přičemž optimální je pokojné řešení sporu, uznané všemi dotčenými stranami. Články kapitoly VII se pak zabývají případy, kdy již dojde ke konfliktu, tedy situaci, které by měla preventivní diplomacie zabránit, ještě než vznikne.

Role OSN není vždy taková, že by přímo řešila spory, či podávala návrhy řešení. Často je to pouze samotná role mediátora, či umožnění se projevit, přednést své problémy, požadavky na této půdě. Někteří autoři hovoří o OSN jako o prostoru, kde státy dovolují dát průchod svému hněvu a často zde dochází k vášnivým polemikám a názorovým střetům, nicméně i to je jeden z účelů této organizace, aby dovolila státům se vyjádřit své emoce a i tím předešla projevům napětí na jiných rovinách.

Častější rovinou působení je tak zprostředkování, mediace, či usmiřování, než přímá akce. Za třetí stranu či mediátora je určena spolehlivá osoba(osoby) s autoritou a většinou je zde snaha o udržení mediace ve formě co nejneformálnější. Prostředníkem může být i soukromá osoba, musí však požívat důvěry obou stran.

Vznik preventivní diplomacie se datuje do 60. let za předsednictví generálního tajemníka OSN Daga Hammarskjölda, skutečný rozvoj preventivní diplomacie však začal až s koncem studené války, zejména od počátku 90. let. Spojen je se jménem tehdejšího tajemníka Boutorse Ghaliho, který v roce 1992 zveřejnil důležitý dokument "Agenda pro mír"(později doplněný v roce 1993 a 1995 dalšími dodatky).

   Agenda pro mír (1992)

Zpráva Agenda pro mír, s podtitulem "preventivní diplomacie, peacemaking a peace-keeping", Boutorse Ghaliho je určitým milníkem, znamenající změnu či přechod z dob studené války, kdy byla činnost a efektivnost OSN limitována soupeřením velmocí, do nové éry, kdy by se OSN měla vrátit k naplňování svého určeného poslání, závazkům Charty a posílit zmíněné formy preventivní činnosti organizace. Tajemník vyloženě říká, že OSN byla v minulých desetiletích "mrzačena" a že až nyní se otevírá možnost zaměřit se na plnění cílů Charty, zejména: "...udržování míru a bezpečnosti ve světě, zajišťování spravedlnosti a lidských práv... společenský pokrok a lepší standardy života ve větší svobodě." Zatímco v minulosti OSN spíše reagovala na válečné konflikty a krize, nyní by se měla zaměřit na jejich dlouhodobé předcházení a pozitivní upevňování hodnot, které k trvalému míru povedou. Zahrnuje to především důraz na prevenci, tedy hlavně preventivní diplomacii. Ghali přitom rozlišuje několik forem aktivit:

• 
  peace-building,
• 
  peace-keeping,
• 
  peace-making,
• 
  a samotná preventivní diplomacie.

Tyto pojmy jsou si podobné a souvisejí spolu, souvisí však každý s jinou fází zapojení se do konfliktu.

Nejranější formou aktivity, ještě než vypukne ničivý konflikt, je preventivní diplomacie, jejímž smyslem je zamezit eskalaci konfliktu do válečného střetu, který by si vyžádal ztráty na životech a velké škody. Peacemaking přichází na řadu, když již vypuklo násilí a OSN svými mírovými prostředky usiluje o oddělení soupeřících stran a vytvoření prostoru pro jednání o vyřešení sporu. Peacekeeping již znamená silové působení jednotek OSN, které sice samy nebojují, může však již zahrnovat vojenský nebo policejní ozbrojený personál.

Nový koncept peacebuildingu byl zaveden pro označení fáze obnovy území postiženého konfliktem. Snahou této aktivity je zamezit dalším eskalacím a vytvořit dobré prostředí pro mírový vývoj tohoto regionu. Všechny tyto formy se dají zařadit pod širší pojem preventivní diplomacie, v užším smyslu tam pak patří pouze preventivní diplomacie jako jedna z těchto složek, která souvisí s diplomatickým úsilím před vypuknutím konfliktu. Z hlediska nové strategie je to také fáze nejdůležitější, jak říká tajemník: "Nejžádanější a nejúčinnější použití diplomacie je ke snížení napětí před tím, než se změní v konflikt", případně, pokud již vypuknul, rychle jej "podchytit" a vyřešit jeho příčiny.

Nejvhodnějším pro vykonávání preventivní diplomacie je Generální tajemník, jeho administrativa a jeho personál. Jeho úkolem je vytvářet důvěru, sbírat informace a budovat síť včasného varování a poskytování informací o dění v krizových oblastech. Připomínán je článek č.99 Charty, kde se praví, že "Generální tajemník může upozornit Radu bezpečnosti na každou věc, která podle jeho názoru může ohrozit udržení mezinárodního míru a bezpečnosti." Role a úloha tajemníka by měla být posílena, aby mohl efektivně naplňovat tento článek Charty.

Opět je dále zdůrazňována potřeba předčasného vstupu do krizové oblasti, na rozdíl od dřívější praxe, kdy OSN přicházela většinou až po proběhnutí ničivého konfliktu. OSN by se měla zabývat již jen možnosti hrozeb a eskalace napětí a reagovat včasně, ještě než skutečně k něčemu dojde.

  Prevention of Armed Conflict (2001)

Z dalších základních dokumentů preventivní diplomacie musíme zmínit alespoň zprávu z roku 2001 "Prevention of Armed Conflict", kterou vypracoval již další tajemník OSN Kofi Annan. Navazuje jí na předchozí zprávu a taktéž zdůrazňuje nutnost důrazu na prevenci, přímo hovoří kultuře prevence. Nikoli jako v minulosti, v době studené války, se musí OSN vrátit ke svým kořenům a zasadit o budování míru a bezpečnosti ve světě rozvíjením mezinárodní ekonomiky, řešením společenských, zdravotních a souvisejících problémů, rozvíjením mezinárodní kulturní, vzdělanostní spolupráce, zvyšováním respektu k lidským právům a obecně vytvářením podmínek pro stabilitu. Preventivní diplomacie tak zde získává mnohem širší pole působnosti a více zodpovědnosti. Je to velice široké pojetí preventivní diplomacie (nikoli ve smyslu fáze vstupu do konfliktu, ale ve smyslu pole svého záběru). Prevence zde neznamená pouze odvracení naléhavé hrozby násilného střetu. Je to zodpovědnost aktivního budování světa takového, aby se v něm riziko válek a násilí minimalizovalo. Toto pojetí adresuje přímo hluboké příčiny napětí a problémů, které zahrnují společensko-ekonomické příčiny, ale také třeba ekologické. Je to skutečná hluboká a dlouhodobá mírová prevence v pravém smyslu.

Ačkoliv tento typ prevence je široce zaměřený a ne tak konkrétní jako cílené nasazení v aktuálních krizových situacích, tajemník argumentuje, že "předcházení vojenským konfliktům je více žádoucí a nákladově efektivnější strategie k zajištění dlouhodobého míru a bezpečnosti, než snaha o zastavení nebo zlehčení jejich příznaků; a zadruhé, ozbrojené mezinárodní konflikty je nejlepší předcházet mírovými prostředky..." Ačkoliv se to nemusí na první pohled zdát, nevhodnějšími prostředky k tomu jsou činnosti jako společensko-hospodářský vývoj, dobrá vláda, demokratizace, vláda zákona a respekt k lidským právům. Kultura prevence je tak nejlépe budována širokou škálou politických, ekonomických, společenských a dalších prostředků oslovujících základní příčiny konfliktu.

 A more secure world: our shared responsibility (2003)

Dalším dokumentem, z roku 2003, opět z iniciativy Generálního tajemníka Kofiho Annana, je zpráva "A more secure world: our shared responsibility". Zahrnuje 101 doporučení generálního tajemníka, jak se vyrovnat s největšími hrozbami současné doby a současného světa. Jednou z nich jsou vnitrostátní a mezistátní konflikty. Tyto konflikty nezmizely, přes všechnu snahu a práci pracovníků a agentur OSN. Tajemník však uvádí jako velký úspěch, že jejich počet byl výrazně snížen. Křivka snižujícího se počtu občanských válek přitom koreluje se zvyšujícím se množstvím mírových misí a operací OSN ve světě. Do roku 2003 se snížily od r. 1992 o 40%, často díky podpoře, vedení, jednáním, strategické koordinaci a výkonným prostředkům poskytnutými OSN, čímž bylo zachráněno mnoho lidských životů. Ve zprávě však jsou zmíněny i neúspěchy, často s katastrofálními důsledky, jak tajemník uznává. Příkladem mohou být mise v Angole nebo Rwandě. Zajímavou novinkou je doporučení poskytování ochrany a vedení slabým zemím s bohatými nalezišti nerostných surovin. Řada konfliktů, zejména v Africe, byla zapříčiněna honbou za drahými surovinami jako diamanty či zlatem v Sierra Leoně, Angole nebo Kongu. Podobně nebezpečné se mohou ukázat zásoby ropy, které mohou přilákat ozbrojené skupiny, a mohou tak být zdroji konfliktů. Situaci zhoršuje nezákonný prodej zbraní a pašování diamantů. OSN ve spolupráci s národními autoritami, občanskou společností a dalšími může hrát roli při zajišťování bezpečnosti těchto zemí.

Dalším praktickým doporučením vycházejícím ze zkušenosti je podpora nově a demokraticky zvolených vlád, aby nebyly neústavními složkami společnosti svrženy. Opět to souvisí s nutnou kontrolou obchodu se zbraněmi, nelegálním obchodem a ochranou práv menšin. Obecným nebezpečím je taktéž ohrožení zbraněmi hromadného ničení, chemickými a biologickými zbraněmi, které se mohou nelegálními obchodními cestami snadno šířit, čemuž je nutné preventivně předcházet.

Kapitola C.3 je přímo věnována preventivní diplomacii a mediaci. Upozorňuje se v ní na raketově vzrůstající poptávku po mediaci OSN a s tím vzrůstající náklady, pro něž jsou nedostatečné prostředky. Tajemník navrhuje, aby bylo zřízeno centrum pro vzdělávání zvláštních vyslanců a zástupců OSN.

V kapitole C.4 je zmiňována další preventivní aktivita, jedenkrát použita v Makedonii, a to je preventivní nasazení. Jedná se o rozmístění vojáků v pohraniční oblasti ohrožené rizikem přesunu násilí či agrese ze sousedních zemí.

  Preventive diplomacy: Delivering results (2011)

Jeden z nových dokumentů, tentokrát od současného Generálního tajemníka OSN, pana Ban Ki-moona, který se přímo věnuje preventivní diplomacii a výzvám, kterým v současném světě čelí. Opět je zde zdůrazňována potřeba řešit problémy ještě než eskalují, a posilovat prvky preventivní diplomacie, což je, podle slov tajemníka, "jedna z nejchytřejších investic, jaké můžeme učinit". Světová banka podle něj spočítala, že "průměrná cena občanské války je rovnocenná hrubému domácímu produktu za 30 let". Ki-moon se ve svém programu vrací až k Dagu Hammerskjöldovi a zasazuje se o to, aby se preventivní diplomacie stala prioritou OSN.

 Prevence je pro současného Generálního tajemníka Ban Ki-moona jednou z hlavních priorit, jak deklaruje i ve své Akční agendě pro rok 2012, kterou umisťuje hned na druhé místo za udržitelným rozvojem. Vysokou prioritu v ní dává vytvoření systému včasného varování a "včasné akce". Základem je shromažďování a monitoring informací z celého mezinárodního systému. Samozřejmostí je poskytování dobrých služeb, mediace, atd. Důležitá je prevence ochrany lidských práv.

 3.

OSN disponuje z mezinárodních organizací nejširší paletou prostředků k implementaci preventivní diplomacie. Její agenda je rozdělena do všech základních orgánů organizace. Určitou její část vykonává Valné shromáždění, přijímání dokumentů či deklarací, které udávají základní principy směřování politiky OSN, podílí se na vytváření základního konceptu. Může však také mimořádně zasednout k zažehnání nějaké celosvětové krize. Rada bezpečnosti nevykonává konkrétní aktivity preventivní diplomacie, stanovuje však základní linie politiky, přijímá rozhodnutí a spolupracuje s Generálním tajemníkem, který je za výkon preventivní diplomacie v OSN nejvíce zodpovědný.

Generální tajemník má k dispozici rozsáhlý byrokratický aparát, Sekretariát. Je symbolem organizce, jejích hodnot a zastupuje celé světové společenství, k čemuž je mu dána obecně přijímaná autorita. Tajemník je důležitý zprostředkovatel, vyjednavač a diplomat, s širokými možnostmi vlastní iniciativy. Podniká veřejné i soukromé kroky. Jeho diplomacie je často tichá. Komplex asistenčních služeb, již státům, jejich představitelům a dalším osobám poskytuje, se označují jako "dobré služby". V nich jsou zahrnuty konzultace, poradenství, mediace, zprostředkování jednání, poskytování informací, umožňování komunikace a další.

Generální tajemník má ke své ruce řadu podřízených odborů, nejdůležitější z hlediska  preventivní diplomacie je přitom Odbor pro politické otázky (DPA). Ten má širokou škálu činností, která je podporou a asistencí práce tajemníka a jeho vyslanců. Poskytuje mu zázemí v jeho mediační činnosti, poskytuje mu také informace a analýzy. Z toho důvodu monitoruje globální politický vývoj a vyhledává místa potenciálních konfliktů, na něž se zaměřuje. Obecně hraje centrální roli v systému OSN, co se preventivní diplomacie týče.

V posledních letech nabývá na významu a též jeho role se stává flexibilnější. V krátké době dokáže zhodnotit situaci a vyslat na ohrožené místo zvláštní jednatele a zprostředkovatele. Sleduje situaci a poskytuje tajemníku odborné analýzy o stavu situace. V současné době též zaměstnává rozsáhlý a kvalifikovaný personál.

Generální tajemník v souladu s politikou "kultury prevence" posiluje zejména dlouhodobý pozitivní vývoj, zaměřováním se na boj s chudobou, udržitelný rozvoj, ekologii, vzdělání, budování demokratických institucí, kontrolu zbrojení a další oblasti prevence. Důležitou součástí je též dohled nad volbami ve světě a nad jejich demokratičností.

Důležité jsou také mise a operace v terénu pod vedením DPA. V roce 2008 v DPA vznikl Útvar mediační podpory (MSU), schopný vyslat týmy mediačních expertů na postižené místo, a to do 72 hodin. Generální tajemník může vyslat také své zvláštní vyslance a být tak v krátké době zastoupen v jednání o urovnání konfliktu v kterémkoliv místě. Samotná autorita a fakt jmenování vyslance Generálním tajemníkem a jeho přítomnost v určité zemi je signálem o hrozbě potenciálního konfliktu, a tedy určitým výrazem preventivní diplomacie.

Mezinárodní bezpečnostní a mírové mise, mise dobrých služeb a další mise v rámci DPA se soustřeďují zejména na oblast Afriky a Blízkého východu, jak je patrné z mapy operací v terénu Odboru pro politické otázky. Tyto operace v terénu vedené seniorními zástupci tajemníka "poskytují platformu pro preventivní diplomacii a další aktivity napříč různými obory za účelem pomoci předcházet a vyřešit konflikt nebo vybudovat trvalý mír mezi národy ohroženými občanskými válkami." V současnosti jsou takové mise například v Burundi, Guinea-Bissau, Středoafrické republice a v Sierra Leone. Mise dobrých služeb jsou v současnosti například na Kypru, v Jemenu, Barmě, Sahelu,  Sýrii, Západní Sahaře. DPA též má v terénu několik zvláštních vyšteřovacích misí, většinou vyslaných za účelem zjištštění skutečností ohledně podezřelých úmrtí vysoce postavených politických osob v zemi. Takové mise jsou v Guatemale, Pákistanu, Guinei a Libanonu.

Nakonec zmiňme pravomoc Generálního tajemníka OSN předstoupit pře Radu bezpečnosti a seznámit ji s určitým naléhavým problémem, i ve stádiu před vypuknutím násilí, tedy tajemník se může tímto včasným varováním významně podílet na předčasném řešení konfliktů ve světě.

4.

Jak bylo ukázáno, preventivní diplomacie hraje v OSN významnou roli. Posun od "kultury reakce" ke "kultuře prevence" tento fakt jen posiluje. OSN se zaměřuje na širokou škálu aktivit adresujících velké množství světových problémů. Její fungování a charakter jsou tedy vskutku univerzální. Víra, že zlepšení životních a společensko-hospodářských podmínek je nejlepší investicí do budoucna a taktéž nejlepší obranou před vznikem konfliktů, se stala nedílnou součástí dlouhodobé globální strategie OSN. Jedním z ambiciózních projektů je např. Millennium Developement Goals (MDG), mající zejména odstranit extrémní chudobu. Dlouhodobě to jsou dále: podpora demokracie, podpora lidských práv, ochrana životního prostředí, kontrola jaderné energie, humanitární pomoc, boj proti organizovanému zločinu a drogám atd. Ačkoliv tyto aktivity přímo nesouvisí s konflikty a jejich prevencí, z hlubšího a dlouhodobějšího hlediska zde panuje očividná souvztažnost. Tam, kde dochází k porušování práv, zákonů, korupci, zločinům, degradaci krajiny, vykořisťování apod., vzniká prostředí pro rozvoj nepřátelství a násilí.

OSN v tomto ohledu učinila světu velkou službu svou dlouhotrvající prací ve všech těchto oblastech, přestože zdaleka nebylo vždy dosaženo úspěchů. Například za svou šedesátiletou historii OSN napomohla uzavření více než 500 multilaterálních dohod, poskytla pomoc více než 50 milionům uprchlíků a tak dále.

Vzhledem ke globalizaci světa a jeho problémů je pravděpodobné, že úloha OSN v budoucnu ještě více poroste. Preventivní diplomacie při tom bude hrát významnou roli.

Literatura

BAUWENS, W. The Art of Conflict Prevention. London: Brassey's, 1994.

DAWS, S., BAILEY, S. D. The United Nations: a concise political guide. MacMillan Press Ltd., 1995.

EICHLER, J. Mezinárodní bezpečnost na počátku 21. století. Praha: Ministerstvo obrany ČR - AVIS, 2006.

LUND, M. S. Preventing violent conflicts: a strategy for preventive diplomacy. Washington: United States Institute of Peace Press, 1996.

VÍŠEK, J. Ochrana civilního obyvatelstva v globálním měřítku. Praha: Univerzita Jana Amose Komenského, 2013.

WAISOVÁ, Š. Řešení konfliktů v mezinárodních vztazích. Praha: Portál, 2005.

Dokumenty a publikace OSN

60 důvodů pro OSN. Informační centrum OSN v Praze, 2005.

A more secure world: our shared responsibility. UN Res. A/59/565. UN DPI, 2004.

An Agenda for Peace: Preventive diplomacy and related matters. UN Res. A/47/120. 1992/3.

An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. UN Res.  A/47/277-S/24111. 1992.

Basic Facts About the UN. UN Department of Public Information, 2002.

Fakta a čísla OSN: základní údaje o Organizaci spojených národů. Praha: Informační centrum OSN, 2005.

Charta OSN, 1945.

Preventive diplomacy: Delivering results: Report of the Secretary-General [Ban Ki-moon]. New York: UN, 2011.

Prevention of Armed Conflict [Kofi Annan]. UN Res.A/55/985-S/2001/574. United Nations Publications, 2002.

Programme of action to prevent, combat and eradicate the illicit trade in small arms and light weapons in all its aspects. New York: UN DPI, 2001.

The Secretary-General's five-year action agenda [Ban Ki-moon]. UN, 2012.